（转）中国进城务工就业农民子女义务教育问题调研报告

亦东

中国进城务工就业农民子女义务教育问题调研报告
来源：21世纪教育研究院网站 时间:2008-6-20 14:04:56


中央教科所教育发展研究部专题研究组



在中国社会现代化、城市化的发展进程中，农业人口向城市迁移、流动是历史发展的必然，是社会进步的表现。而且，随着市场经济的不断发展和完善，人口流动的自由度还将大大增强，流动人口的构成更趋复杂化，流向也会变得更加多元化，因此，有关流动人口相关问题的研究变得十分迫切和重要。其中，流动人口的子女教育是目前一个十分突出的社会问题。由于居住地不稳定，人户分离、社会地位的不确定等，许多流动人口家庭不能像非流动人口家庭那样抚养与教育自己的子女，从而其子女的教育和健康成长出现了这样或那样的困难与问题。同时，由于我国户籍制度的限制，流动人口子女接受教育的成本加大，为流动人口子女接受教育设置了障碍。农民工子女教育因农民工在社会甚至在流动人口中的弱势、边缘地位，问题则更为突出。

目前，我国流动儿童的数量约为1982万。在全部流动儿童中，农业户口的占74%。也就是说进城务工就业农民子女从数量上看已将近1500万，如果把未与父母一起外出，被留在家乡的进城务工就业农民的留守子女也计算在内，这一部分儿童的数量将大大增加。他们不能接受或不能良好地接受义务教育，这不仅仅会影响儿童个体的发展，同时也影响我国“普九”工作的深入进行，影响社会公平体系的建立，以及我国公民素质的整体提高，必将对我国的社会发展带来隐患。

一、进城务工就业农民的基本情况

根据2000年进行的第五次全国人口普查（以下简称“五普”）的资料显示，我国各种形式流动人口的总量约为1.21亿，占人口总数（12.4261亿）的9.7%。流动人口数量庞大、来源复杂，但以进城务工就业农民为绝对主体，其群体特点为：

1．进城务工就业农民规模呈现出快速增长的趋势

从1985年中央1号文件打开了农民进城务工的大门，农村人口向城市（镇）转移的规模不断扩大，进城务工农民成为流动人口的主体。从数字上看，1982年第三次全国人口普查显示，全国共有一年以上常住流动人口657万人，到1990年第四次人口普查时便上升到2135万人，增长2.25倍。2000年“五普”数据显示，我国各种形式流动人口的总量约为1.21亿。

2003年，国家统计局农调总队对全国31个省（区、市）6.8万个农村住户和7100个行政村的抽样调查显示：农村外出劳动力已达到1.139亿人，比上年增长8.8%，即比上年递增了近100万人，农村外出务工劳动力已占农村劳动力的23.2%。

2．进城务工就业农民家庭化趋势逐步增强

目前，许多城市都已出现进城务工就业农民家庭化现象，尤其是特大城市、大城市表现得尤为突出。过去的进城务工就业农民，通常是个体行为，家庭式流动的比重很小。而近年来我国的农民已由过去分散、跑单帮式的流动开始进入家庭化人口流动阶段。2003年举家在外务工的农村劳动力为2430万人，占所有外出务工农村劳动力的21.3%，家庭化比例已经达到相当程度。“家庭化”过程的直接结果就是进城务工就业农民子女数量的急剧增加。在庞大的农民工流动群体中，第二代移民已经出现。

3．进城务工就业农民趋向集中于最具经济活力年龄组

同其它国家的趋势相似，中国的农村流动劳动力也趋向于集中在最具经济活力的年龄组（特别是在18-34岁之间）。总体上，流动人口中男性多于女性（比例大约为2比1）。2003年，农村外出务工劳动力中，40岁以下的青壮年劳动力占85.9％。

4． 进城务工就业农民整体素质不高

根据国家统计局农调总队的抽样调查显示，2003年外出务工劳动力中，文盲占1.9%，小学文化程度占16.7%，初中文化程度占66.3%，高中文化程度占10.8%，中专及以上文化程度占4.3%。在所有外出务工的劳动力中，接受专业技能培训的不足15%。从总体情况来看，进城务工就业农民素质不高。

5． 从就业状况看，进城务工就业农民总体从事低层次工作

进城务工就业农民因受教育程度等原因影响，主要从事建筑业、商业、服务业等低层次工作。据统计，上海的外来人口（主体是进城务工就业农民）中，从事制造业、建筑业及商业服务业的比重最高，分别占25.5％、19.5％和13.9％，三者合计约占到经济型外来流动人口总数的六成。与前几年相比，外来人口中从事建筑行业的比重有较大幅度下降，而从事商业、餐饮服务工作的比重有所提高。北京外来劳动力（主体是进城务工就业农民）中以从事建筑业的比重最高，占全部进京从业人数的27.6%。

6．从收入情况看，进城务工就业农民劳动报酬偏低

由于所从事职业及自身素质的影响，农民工所取得的劳动报酬偏低，而且在农民工之间差距也比较悬殊。对赣州一项调查显示，农民工平均月收入575.89元，仅为2003年赣州市在岗职工平均工资的77.4%，最低的月收入仅为160元。甚至有1/4的人工资不能按时足额发放，其中：偶尔拖欠的占77.1%，经常拖欠的占22.9%；平均拖欠半个月，人均拖欠金额187元。多数农民工家庭生活比较艰辛，基本上处于“生存”状况。

从流出地和流入地的情况来看，特征比较明显。流出源以四川、安徽、湖南、江西和河南等中西部农业大省为主。流入地以经济发展活跃的东南部地区和特大城市为主。这一情况说明了进城务工农民的流动受地域经济影响，同时也指出了解决相关问题的重点地区所在。

二、进城务工就业农民子女接受义务教育的基本情况

据2000年“五普”资料显示，我国流动儿童的数量约为1982万，占全部流动人口的19.37%。在全部流动儿童中，户口类型为农业户口的占74%。也就是说进城务工就业农民子女从数量上看已将近1500万，解决这一庞大群体的教育问题刻不容缓。

（一） 现状与问题

1. 进城务工就业农民子女不能适龄入学及失学问题严重

据国务院妇女儿童工作委员会办公室等单位主持的抽样调查显示，“流动儿童（相当于本报告所说的进城务工就业农民子女——引者注）中的在学者占全部流动儿童的90.7%，一直未上学者占6.85%，失学者占2.45%，后二者合计显示的流动儿童失学率高达9.3%。本次调查结果表明，6周岁流动儿童未入学的比例高达92.1%，可见，在流动儿童中，达到上学年龄却不能及时入学的比例非常高，流动儿童不能适龄入学问题表现十分突出。” 大致情形是，“6岁未上学的占6岁组流动儿童的46.9%，9周岁和10周岁还在上小学一、二年级的占相应年龄流动儿童的19.7%和4.6%，13周岁和14周岁还在小学就读的人占相应年龄流动儿童的31.5%和10.0%。

2．进城务工就业农民子女入学、就学过程中的不公平现象明显

农民工及其子女进城后，人户便分离了，但城市里的各种国民待遇（比如教育权、劳动保障权等）是与户籍捆绑在一起的。这样，进城农民工及其子女就无法享受这些国民待遇。如果需要享受，就得通过一些非常规手段，反映在接受义务教育问题上，就是缴纳借读费和赞助费等。收费问题带来的后果之一就是部分学生会因为家庭经济承受能力有限或家庭经济情况恶化而导致失学、辍学。

根据武汉市调研组资料显示：即使在大力提倡降低公办学校门槛、取消借读费的武汉市，仍然有大量公办学校向进城务工农民子女收取借读费。特别是受高考学籍的限制，武汉市所有重点中学都拒绝接收进城务工农民子女入学。义务教育阶段的教育公平问题日益突出。

另外，进入公办学校就学的进城务工就业农民子女，有的被编入民工子弟班级。这一部分孩子在这些特设班级中读书，又形成了学习过程中的不公平现象。这种人为贴标签，将同龄儿童分为两个群体的方法，将对儿童的成长带来潜在的，但意义深远的影响。

3.学校既有的教育教学、管理方式与频繁流动的进城务工就业农民子女的生活方式矛盾突出

部分进城务工就业农民的居住点经常变动，这给他们的子女接受学校教育带来很大的困难。中间转学、中途回家等情况频繁发生，大量的学籍变动打乱了学校管理的正常秩序。另外，接收学校还要承担一定的安全责任，如：接收学校在不明确学生真实去向的情况下无法确定该生是失踪、转学还是退学。由此学校要投入一定的力量去查询，加大了学校的负担。

4.区域间教育内容衔接问题日益彰显

不同地区使用的教材不同，难易程度不同。进城务工农民子女在随父母辗转流动的过程中，要不断适应各种程度的教材与教育教学，加大了学习难度，在学生心理上形成了厌学、抵触情绪。另外，更为重要的是，由于户籍、学籍的限制，不管在外学习时的要求如何，流动儿童都要回到原籍进行考试。而中西部人口大省、劳动力输出大省由于人口众多，竞争激烈，考卷的难度往往要超过进城务工农民子女在外学习的知识储备。因而，农民工子女及农民工对通过考试改变自身命运的期望降低。这也是进城务工农民子女失学、辍学的重要原因之一。

5．民工子弟学校的资质与大量进城务工农民子女接受义务教育的要求之间的矛盾加大

法律并没有明确规定禁止举办民工子弟学校，但由于各城市政府和教育行政部门是按照本地的情况来制定办学标准的，对于绝大多数民工子弟学校来说，往往很难以达到这个标准，这样，这些民工子弟学校便归入“不合法”的范围。民工子弟学校就在这种“自生自灭”的状态下生存着。“自生自灭”的状态制约了这类学校的进一步发展；而无法进一步发展又加大了其达标的难度。绝大多数民工子弟学校自己无法破解这个难题，只能“因陋就简”、“得过且过”。从总体上看，民工子弟学校条件均比较简陋。办学地点偏僻、交通不便；校舍大多为改建或搭建，光线不良、室内拥挤；学校缺乏必要的体育器材和教学设备；安全隐患较大。另外，教师来源复杂，多数不具备教学经验。但其低廉的收费受到了经济收入很低的进城务工农民的欢迎。一旦取缔这些“不合法”的民工子弟学校将导致大量进城务工农民子女失学。

三、问题存在的原因与对策

长期以来我国的城乡二元结构体制是“三农”问题的最大障碍，进城务工就业农民子女也受制于此。广大的农民工积极参与城镇建设，为现代城市的经济繁荣做出了巨大的贡献。但他们无法享有与城里人同样的待遇：特别是在医疗、保险及教育等方面。僵化的户籍制度将他们挡在门外，也将相当一部分正在接受教育的孩子挡在门外。流动儿童教育和与之紧密相关的留守儿童教育中的问题可以看成是城乡分割的户籍制度和教育制度所固有的弊端在新时期的表现。另外，城市对进城务工就业农民子女的政策落实不到位，也是出现相关问题的一个主要原因。

进城务工就业农民子女义务教育问题，不是一个孤立的教育问题，而是社会发展中、在我国经济体制转型过程中存在的问题，因此，这一问题的解决必须依靠整个社会系统的共同努力。从进城务工就业农民子女本身的特点来看，这也不是一个孤立的流动儿童的教育问题，因为，由于户籍等限制，进城务工就业农民子女将在流动、留守中不断变化，因此，这一问题的解决应着眼于对儿童教育、成长的整体的考虑。因此，我们必须从制度上整体地把进城务工就业农民子女义务教育问题纳入到社会经济发展总目标中加以解决，才能够标本兼治。

1．结合各区域经济的现状，进行教育资源的重新配置

城市化进程的加快，农村人口的大量外流，带来地域人口的重新布局，特别是城市区域的不断扩大，城市人口的不断增多，义务教育必须跟上时代的发展进行重新布局。根据各区域人口的变化，结合各区域经济的现状，对教育资源的重新配置。首先，我们对城乡教育资源要进行调整配置，目前正在进行的农村村校的合并就是一个良好的开端，农村乡村小学规模将会缩小，乡镇中心学校可以合并。其次，城市内部的义务教育要重新布局，合理配置城市教育资源。如目前由于流动人口中的普通民工比较集中地居住在城郊结合部，而现有的城郊结合部，许多学校主要是由一些村镇学校演化而来，是义务教育的薄弱环节。所以，目前急需加强城郊结合部的教育资源配置，解决局部区域内流动人口子女入学的紧张现象。最后，在合理配置教育资源的基础上，实现城乡学校的科学规划。

2．改革教育经费拨付的方式

按照义务教育国家办的原则，公立学校应该是接收农民工子女的主要渠道，因此，地方政府和教育行政部门安排教育经费的方式就应该以学校实际的招生数为口径，而不是以户籍学生数为口径，也不宜以户籍教师数为口径。同时，应试点考虑实施学券制，缓解流动儿童学籍管理和财政拨付中的困难。

3．强化流入地公立学校的办学能力

农民工集中的流入地多为经济发达地区，这为强化其公立学校的办学能力提供了物质基础。就方式来说，可以考虑通过新建、兼并、功能转化等，增加和扩大达标的教育资源，满足农民工子女接受义务教育的需求，进一步落实好国家有关政策和规定。所谓新建，就是政府和教育行政部门在进城农民工聚居区建造符合本地最低办学标准的学校。所谓兼并，就是用本地平均办学标准的学校，兼并规模大一点、条件好一点的民工子弟学校，使后者成为前者的分校，形成“总校-分校”的办学模式和管理模式。所谓功能转化，指的是把因人口变动造成的城市公立学校中的闲置教育资源，转化为专门招收进城农民工子弟的学校。我们必须全方位地把流动人口子女教育从体制外纳入到体制内，使其完全融入社会教育一般学校秩序内，而要做到这一点，主要要靠公办学校来解决。

4．规范民工子弟学校的办学行为，提升其教育能力，给予其合法地位

民工子弟学校在目前的状况下，接收了相当一部分进城务工农民子女。鉴于此种情况，单纯的取缔和“不作为”是不合理的。流入地政府和教育行政部门应参照本地最低条件的公立学校的办学标准，规范民工子弟学校的办学行为，提升其教育能力。

5.简化学籍管理方式

在教育经费拨付方式尚未完全改变之前，在进城务工就业农民子女学校教育中，要简化学籍管理方式，加快建立电子学籍卡系统，制定全国统一的义务教育学籍卡作为其实际接受教育状况的记录，先做到卡随人走，人流卡也流；而后实现学籍卡的网络化管理。

6． 加大“希望工程助学进城计划”等项目的力度

在加大“希望工程助学进城计划”工作力度的同时，力争启动由不同主体举办的同类性质的项目，形成以“计划”引领全社会关心、支持进城农民工子女接受义务教育的局面。

解决这一问题的根本在改革户籍制度，改革户籍制度的核心并不在于完全取消户籍管理制度，而是要逐步弱化乃至取消与户籍相联系的城乡隔离的各种制度，从而保障劳动力的合理流动。这是解决进城务工就业农民子女教育问题、留守儿童教育问题的根本所在。

四、各地为解决进城务工农民子女义务教育问题出台政策情况

1998年3月2日颁布的《流动儿童少年就学暂行办法》的第十八条还明确规定，“省、自治区、直辖市人民政府可根据《流动儿童少年就学暂行办法》，结合本地区实际情况，制定具体实施办法。”也正是由于各地区实际情况的差异，以及各地区政府对流动儿童问题理解的差异，各地政府对流动儿童少年的义务教育问题存在着不同的态度。这种不同的态度，最主要表现在他们对流动儿童学校的政策支持状况的差异上。

广州、武汉以及昆明、厦门等流动人口较多的大中城市在《办法》的基础上出台了实施细则，既确认了流动儿童学校的合法的地位，也确保了流动儿童的基本权利。在对这些学校进行严格管理的同时，又给予了极大的精神、物质与资金的支持，并对这些学校的教师进行了适当的培训

新疆乌鲁木齐市雅玛克山流动人口聚居区中，小和雪莲小学是由政府建立、专门招收流动儿童的学校，为流动儿童进入学校、接受九年制义务提供了机会。同时，在中学里，专门为流动儿童开设了技能课，在保证正常学习的情况下，使他们能够掌握一门技能。

北京市政府对于流动儿童的状况也给予了一定的关注。如在2000年10月份，在麻峪地区建立了一所专门为流动儿童开办的麻峪小学。2002年4月，北京市政府转发了北京市教委《北京市对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育的暂行办法》，提出了“以区县管理为主，以公办中小学接收为主”的原则

这些政策在一定程度上缓解了流动儿童，特别是进城务工就业农民子女就学问题。但从相关调查来看，现实中的问题并没有完全解决。