这篇比较深入浅出，特别推荐给对户籍政策深恶痛绝的chada同学，呵呵~ 所谓循序渐进和制度设计可见一斑了
陶然：关于户籍制度改革的几个误区和突破口选择
随着今年二月中央一号文件发布提出要稳妥地推进户籍制度改革，以及三月初来自全国11个省、自治区和直辖市的13份报纸发表名为《提请两会代表委员敦促加速户籍改革》的共同社论，户口问题又成为政府乃至全社会共同关注的焦点。
但户籍制度到底应该怎么改？ 各路媒体、专家都有自己的说法，一些意见是呼吁干脆取消户籍，代之以人口信息登记制度，所以只需要把户口和相关的城市福利脱钩，然后进行一些技术层面的改革来完善人口大规模流动下的登记和管理就可以了。另外一些意见是户籍与包括社会保险、社会救助、子女就学、住房等很多福利紧密关联，难以脱钩，因此，户籍制度要改革，就不得不对相关制度通盘改革，因此难度很大，不容易推进。
在实践中，不同地方政府也采取了方式各异的户籍制度改革政策，一些中小城市推行所谓的“购房入户”，而在不少大中城市，即使是购房也难以入户， 而需要满足学历、就业、乃至投资等方面的条件。 近几年， 很多地方政府还把户籍制度改革的对象界定为本地的失地农民或土地将要被征用的“潜在失地农民”，在征收了农民的地以后，给予城市户口。
在我看来， 在现有的关于户籍制度改革的政策讨论和政策实践中 ，仍然存在不少的误区，从政策讨论看，现有的大多数意见或是忽视了户籍改革中地方政府的激励问题，或是对现阶段“户口”、特别是“城市户口”到底包含什么福利存在着基本的误解。而从政策实践的角度看，无论是各个地方已经或正在推行的一些户籍制度改革试点，还是今年中央政府为“稳妥推进户籍制度改革”而准备采取的举措， 也都仍然存在或多或少的局限性。
读者不妨容我一一展开。
首先，现阶段“城市户口”到底意味着什么？随着我国就业市场化，与就业相关的各种社会保险也逐渐开始与城市户口脱钩。城市户口与就业的逐渐脱钩，实际上意味着户籍与就业相关的社会保险，即所谓的“五险一金”也已开始脱钩，这些保险，是由作为雇主的企业和作为雇员的个人（单独或共同）缴纳的。因此，劳动者所在就业单位如果为其雇员上了这些社会保险，则不管该雇员是否具有本地的城市户口，都原则上可以享受这些保险（尤其是最近跨区保险接续政策出台后，这个问题更不成为问题）。因此，目前一个地方的城市户口，主要意味着那些由城市政府所提供、与城市户口相关、具有排他性的三项公共服务，首先是以城市最低生活保障为主的社会救助服务，其次是以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排，最后是在城市公立学校平等就学权。因此，户籍制度的改革就既不像一些城市和省份进行的所谓“户籍改革”那么简单--通过发几个文件就宣称本城市已经进行了改革，农业户口和非农业户口已经被“取消了”， 改成了“城市常住居民”和“农村常住居民”；也不是一些意见认为的那么复杂，以至于要全面改革各种社会保险体制才能够推进。只要解决了流动人口在本城市的低保、子女就学和住房问题，户籍制度就可以突破。
其次，只进行中、小城市户籍改革有没有意义？ 回答是有意义，但非常有限。在我国，中小城市意味着50万人口以下的城市，而很多大城市、特大城市，都已经、未来还会继续吸纳更多的、来自农村和其他城市的流动人口就业和生活，这是由经济发展规律（城市规模经济和集聚经济）所决定的。除非我们要违背经济规律把产业从这些城市转移出去，否则只能让这些大城市的流动人口继续“流动”， 或者让他们的家庭成员继续“留守”。实际上，中小城市户籍制度改革在上世纪末和本世纪初很多地方早就搞过，却并没有得到太多响应。在发达地区的中小城镇，户籍制度改革往往针对的是本地区内、最多是本省内的农村居民，而本地农民一旦想获得小城镇户籍，还往往要放弃农村土地和和计划生育政策给予农民的二胎指标，这些地区的农民基本没有什么积极性去争取城镇户口。而在欠发达地区，中小城镇不仅缺乏稳定的就业和发展机会，而且其本身能够为居民提供的公共服务也非常有限，大部分农村人口宁愿外出去发达地区打工，也不愿意在本地小城镇落户。
第三， 户改推进步骤是否应该由地方自行决定？答案是否定的。这是因为若无来自中央的政策和压力，跨省区户籍改革问题很难得到解决。观察现有的各种地方户籍改革试点，可以看到其主要瞄准对象主要是本省或本市辖区范围内的流动人口，甚至有的只覆盖本地失地农民（往往是在低价征收农民土地之后）。但我国人口迁移有相当比例是跨地区或跨省迁移，特别是从内地向沿海、从发达省份内部较不发达区向更发达区域的迁移，所以，这种完全由地方推动的改革根本无法覆盖到来自外省市的流动人口，特别是广大的农民工群体。这里就涉及到地方政府为外来流动人口提供低保、子女就学、保障性住房的激励问题。毕竟，为外来流动人口提供这三项服务是要花钱的。除非中央通过给地方政府转移支付或政策，或通过给地方政府创造新税收来源，并且在此同时，要求地方政府必须启动户籍改革接纳外来流动人口，否则地方政府将缺乏积极性进行任何有实质意义的户改。
第四，户籍制度可不可以“被”很快“取消”？ 答案仍然是否定的。因为现阶段我国城市中的流动人口已经超过两亿，而现阶段城市户口又意味着前面所谈到的三项福利，把这些福利一下子提供给所有流动人口并不现实。因此，要切实推进户籍改革，就需要首先设定一定的户籍准入条件，比如在本城市居住达到一定的时间、月收入超过一定的水平。需要指出，这些标准远低于现有大部分地区的户籍准入标准，显然是户籍改革的实质性突破，而一旦设定一定的城市户口准入标准，就可以防止在短期内大量迁移人口为享受户口福利而涌入城市，有助于人口城市化的渐进式推进，鼓励迁移人口努力工作和创业（以达到上述准入标准），更重要的， 政府完全可以进行一些降低户籍改革成本的配套创新改革。比如，对外来流动人口的居住问题，土地制度的创新就非常重要。一方面，政府应该也需要允许城郊的农村集体建设用地入市，不仅可以降低城市的地价和房价， 有助于解决包括外来流动人口中较高收入群体人口在内的所有人口购买产权房的问题。此外，在“城中村”、“城郊村”的改造中，完全可以借鉴台湾的“区段征收”和“市地重划”经验，并创造性地通过规划限制来将这些地段改造成具有良好生活环境的出租房集中区，就可以在政府不用投入资源建设廉租房的情况下，通过市场机制创造性地解决外来流动人口住房问题。这样不仅解决了城中村和城郊村的基础设施改造问题，也兼顾了失地农民的利益，并最终大大降低户籍制度改革的成本。
来源：孙冶方公共政策研究网 | 
发表于 2010-6-11 11:29:04
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